2018-10-19 10:08:00
創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興多元投入機(jī)制
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)、研究員 葉興慶
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，補(bǔ)齊鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)短板。所有這些，都需要真金白銀。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出“健全多元投入保障機(jī)制”。解決鄉(xiāng)村振興錢從哪里來(lái)的問(wèn)題，必須以改革創(chuàng)新的思路，激活市場(chǎng)、激活要素、激活主體，在發(fā)揮農(nóng)民主體作用、調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身投入積極性的基礎(chǔ)上，加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的多元投入格局。
一、創(chuàng)新財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興機(jī)制
鄉(xiāng)村振興亟須開展的許多建設(shè)事項(xiàng)，屬于公共產(chǎn)品范疇，需要由財(cái)政承擔(dān)資金投入。也有許多建設(shè)事項(xiàng)雖然屬于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，但初期回報(bào)率低，溢出效應(yīng)強(qiáng)，同樣需要財(cái)政投入發(fā)揮先導(dǎo)和引領(lǐng)作用。因此，必須按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的原則，加快建立健全實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財(cái)政投入保障制度，公共財(cái)政應(yīng)更大力度向鄉(xiāng)村傾斜。應(yīng)在“整合”“撬動(dòng)”和“開源”方面加快改革創(chuàng)新步伐：
“整合”，就是要發(fā)揮鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，把各類涉農(nóng)資金盡可能打捆使用，形成合力。前些年有關(guān)部門提出要推進(jìn)涉農(nóng)資金整合，并在部分市縣開展以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)為平臺(tái)的資金整合試點(diǎn)。由于涉農(nóng)資金名目數(shù)量多、分配管理限制多，市縣沒有話語(yǔ)權(quán)，在推進(jìn)統(tǒng)籌整合時(shí)遇到重重掣肘，存在不敢整、不能整、整不動(dòng)的問(wèn)題。應(yīng)從源頭抓起，按照十八屆三中全會(huì)《決定》的要求，在中央和省級(jí)層面清理、整合、規(guī)范涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。只有跳出“上面不整合、下面整不動(dòng)”的怪圈，實(shí)行“自上而下”的整合，真正把涉農(nóng)資金安排使用的話語(yǔ)權(quán)交給地方，才能切實(shí)提高涉農(nóng)資金規(guī)模效益。
“撬動(dòng)”，就是要通過(guò)擔(dān)保、貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，促進(jìn)金融和社會(huì)資本更多地投向鄉(xiāng)村振興。創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)機(jī)制，放大財(cái)政支農(nóng)政策效應(yīng)，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效益，一個(gè)重要舉措是財(cái)政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。
目前，全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系初步建成，政策框架基本搭建，業(yè)務(wù)規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大。把這項(xiàng)創(chuàng)新的紅利進(jìn)一步釋放出來(lái)，必須牢記“重點(diǎn)支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的初心，推動(dòng)省級(jí)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)向市縣延伸，通過(guò)機(jī)構(gòu)下沉帶動(dòng)業(yè)務(wù)下沉，讓家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)者“夠得著”。加快設(shè)立國(guó)家融資擔(dān)?；?，強(qiáng)化擔(dān)保融資增信功能，采取股權(quán)投資的形式支持各省區(qū)市開展支持小微企業(yè)和“三農(nóng)”的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)。規(guī)范開展財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資本投資項(xiàng)目的支持，突出導(dǎo)向性，防止騙取國(guó)家資金。
“開源”，就是要在公共財(cái)政資金之外，拓寬其他政府性資金籌集渠道。支持地方政府發(fā)行一般債券用于支持鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目。穩(wěn)步推進(jìn)地方政府專項(xiàng)債券管理改革，鼓勵(lì)地方政府試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目融資和收益自平衡的專項(xiàng)債券，支持符合條件、有一定收益的鄉(xiāng)村公益性項(xiàng)目建設(shè)。創(chuàng)新城市化過(guò)程中土地增值收益用于支持鄉(xiāng)村振興的通道。在城市化地區(qū)，應(yīng)調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，進(jìn)一步提高對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入比例。在非城市化地區(qū)，應(yīng)建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，分享發(fā)達(dá)地區(qū)城市化過(guò)程中產(chǎn)生的部分土地增值收益。
二、創(chuàng)新金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興機(jī)制
農(nóng)村貸款難、貸款貴，農(nóng)村存款相當(dāng)部分不能在農(nóng)村轉(zhuǎn)化為投資、通過(guò)金融機(jī)構(gòu)的虹吸效應(yīng)流向城市，是農(nóng)村發(fā)展滯后的重要原因。之所以出現(xiàn)這種局面，既與作為需求端的農(nóng)村缺乏有效抵押物、良好的信用環(huán)境等有關(guān)，更與作為供給端的金融機(jī)構(gòu)不能根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的特點(diǎn)提供金融產(chǎn)品和服務(wù)等有關(guān)。疏通金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的“腸梗阻”，必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從需求和供給兩端推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。
從需求端看，應(yīng)重點(diǎn)抓好以下創(chuàng)新。一是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，分類有序提高集體產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性。目前農(nóng)村資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的主體是集體資源性資產(chǎn)，以及雖然屬于農(nóng)民私有、但附著在集體土地上的農(nóng)民住房。這些資產(chǎn)盡管數(shù)量巨大，但由于其流轉(zhuǎn)范圍受限、缺乏流動(dòng)性，不能成為有效抵押物。十八屆三中全會(huì)《決定》在提高農(nóng)村集體資產(chǎn)流動(dòng)性方面已作出改革部署，如允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，允許承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。應(yīng)加快修訂土地管理法、物權(quán)法、擔(dān)保法等現(xiàn)行法律，盡快研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，充實(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能。二是加強(qiáng)新型經(jīng)營(yíng)主體規(guī)范化管理。鼓勵(lì)和引導(dǎo)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，以及其他農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主體，提高經(jīng)營(yíng)管理水平，健全財(cái)務(wù)賬簿，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)信息的透明度。三是加強(qiáng)農(nóng)村信用環(huán)境建設(shè)。深入開展以創(chuàng)建信用農(nóng)戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)為內(nèi)容的農(nóng)村信用工程創(chuàng)建活動(dòng)，利用農(nóng)村熟人社會(huì)的特點(diǎn)，建立激勵(lì)約束機(jī)制。把誠(chéng)實(shí)守信作為鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，提高農(nóng)民的信用意識(shí)。
從供給端看，應(yīng)重點(diǎn)抓好以下創(chuàng)新。一是創(chuàng)新農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的激勵(lì)約束機(jī)制。抓緊出臺(tái)金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見，明確農(nóng)村信用社、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行“三農(nóng)”金融事業(yè)部、國(guó)家開發(fā)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在鄉(xiāng)村振興中的職責(zé)定位。抓緊制定金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興考核評(píng)估辦法，落實(shí)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)涉農(nóng)業(yè)務(wù)達(dá)到一定比例的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行差別化監(jiān)管和考核辦法，推動(dòng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)回歸本源，把更多金融資源配置到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。二是創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)。針對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，發(fā)揮龍頭企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈上游農(nóng)戶的增信作用，積極發(fā)展供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈金融。針對(duì)農(nóng)村熟人社會(huì)特征，發(fā)揮村組干部、新鄉(xiāng)賢等對(duì)周邊農(nóng)戶的增信作用，積極發(fā)展農(nóng)戶信用貸款。把發(fā)展普惠金融的重點(diǎn)放到鄉(xiāng)村，利用互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)，降低信息不對(duì)稱程度和交易成本。三是創(chuàng)新農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。從整體上看，目前我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)主體中既包括農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等地方法人金融機(jī)構(gòu)，也包括大型銀行的分支機(jī)構(gòu)。但在一個(gè)相對(duì)較小的地域范圍內(nèi)，往往只有一兩家金融機(jī)構(gòu)，競(jìng)爭(zhēng)并不充分。應(yīng)完善村鎮(zhèn)銀行準(zhǔn)入條件，提高其縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率。擴(kuò)大在農(nóng)民合作社內(nèi)部開展信用合作試點(diǎn)。
三、創(chuàng)新社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興機(jī)制
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本下鄉(xiāng)。社會(huì)資本的進(jìn)入，不僅可以彌補(bǔ)政府和農(nóng)民投入的不足，而且可以帶來(lái)先進(jìn)的理念、管理和技術(shù)。應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)資本到農(nóng)村投資適合產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，提供區(qū)域性、系統(tǒng)性解決方案，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶形成互惠共贏的產(chǎn)業(yè)共同體。對(duì)積極投入鄉(xiāng)村振興事業(yè)的社會(huì)資本，應(yīng)落實(shí)和完善融資貸款、配套設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助、稅費(fèi)減免等扶持政策。用好社會(huì)資本這支重要力量，關(guān)鍵在創(chuàng)新體制機(jī)制。
一要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興的準(zhǔn)入機(jī)制。清除阻礙要素下鄉(xiāng)的各種障礙，凡是法律沒有明文禁止的領(lǐng)域，社會(huì)資本都可以參與。考慮到目前農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和管理體制的特殊性，應(yīng)注重引導(dǎo)社會(huì)資本投向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶干不了、干不好的領(lǐng)域。例如，應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和轉(zhuǎn)型升級(jí)。又如，應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)資本參與休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程建設(shè)，推動(dòng)建設(shè)一批設(shè)施完備、功能多樣的休閑觀光園區(qū)、森林人家、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)。
二要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)資本與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興，應(yīng)注重通過(guò)契約型、股權(quán)型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制帶動(dòng)農(nóng)民，而不是替代農(nóng)民、排斥農(nóng)民。應(yīng)通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈的合理分工帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，社會(huì)資本集中在農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)等環(huán)節(jié)，種養(yǎng)環(huán)節(jié)盡量由農(nóng)戶承擔(dān)，走“公司+農(nóng)戶”“公司+家庭農(nóng)場(chǎng)”的道路。應(yīng)通過(guò)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”改革，帶動(dòng)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展項(xiàng)目，或者與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)辦鄉(xiāng)村旅游企業(yè)，或者配合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，或者參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以入股、聯(lián)營(yíng)等方式使用通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地。由于目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)不成熟，農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的各類資產(chǎn)特別是資源性資產(chǎn)缺乏合理的定價(jià)機(jī)制，難以充分估值，因而不宜長(zhǎng)時(shí)間、大面積、一次性作價(jià)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本，而應(yīng)從長(zhǎng)計(jì)議，主要以入股、聯(lián)營(yíng)等方式與社會(huì)資本合作，形成長(zhǎng)期、穩(wěn)定的收益分享機(jī)制。
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