2018-12-29 15:30:00 張 雪 喬金亮
近日，《〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉修正案（草案）》提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。此次提交的草案因涉及農村“三塊地”改革，備受社會關注。
對農民來說，最關心的莫過于土地權益。農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革被統(tǒng)稱為農村“三塊地”改革。2015年，相關改革開始在全國33個地區(qū)實行試點，形成了一批可復制、可推廣、利修法的制度創(chuàng)新成果，有關探索為相關法律修訂完善提供了參考依據(jù)。
自然資源部部長陸昊在對草案作說明時表示，草案堅持了問題導向，為破解集體經(jīng)營性建設用地入市的法律障礙，刪去了從事非農業(yè)建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地規(guī)定；為縮小土地征收范圍、規(guī)范土地征收程序，限定了可以征收集體土地的具體情形，補充了社會穩(wěn)定風險評估、先簽協(xié)議再上報征地審批等程序；為完善對被征地農民保障機制，修改了征收土地按照年產(chǎn)值倍數(shù)補償?shù)囊?guī)定，強化了對被征地農民的社會保障、住宅補償?shù)戎贫取?/p>
在“三塊地”改革中，最難啃的骨頭是征地制度改革。我國現(xiàn)行征地制度存在征地權行使范圍過寬、補償標準低、安置途徑單一等缺陷。農業(yè)農村部農村經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂表示，我國正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期，城市與農村土地分屬國家和農民集體，同時地方政府壟斷了建設用地一級市場，在土地增值收益分配中政府占有份額過高，作為土地所有者的集體和農民占有份額過低。
陸昊表示，草案在規(guī)范征收程序方面，要求市、縣政府申請征收土地前開展土地現(xiàn)狀調查、公告聽取被征地農村集體經(jīng)濟組織及其成員意見、組織開展社會穩(wěn)定風險評估等前期工作，與擬征收土地所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協(xié)議，測算并落實有關費用，保證足額到位，方可申請征收土地。
征地的利益補償和保障機制是社會關注熱點。陸昊表示，在總結試點經(jīng)驗的基礎上，將公平合理補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障作為基本要求；明確征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價確定；考慮到農村村民住宅補償、被征地農民社會保障費用對被征地農民住有所居和長遠生計的重要性，將這兩項費用單列，明確征收農村村民住宅要按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意愿，并將被征地農民納入相應的養(yǎng)老等社會保障體系。
中國人民大學經(jīng)濟學院教授劉守英介紹，按照現(xiàn)行法律，集體經(jīng)營性建設用地不能入市，如果要入市交易，必須通過變更為國有土地之后方可。農村集體經(jīng)營性用地入市改革后，允許農村集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，與國有建設用地使用權同地同權同價。業(yè)界認為，這對于盤活農村集體資產(chǎn)、提高用地保障，無疑是件好事。
從浙江德清敲響全國“第一槌”，再到貴州湄潭率先在西部地區(qū)“破冰”，集體經(jīng)營性建設用地入市逐步開花結果。試點地區(qū)積極開展就地入市、調整入市和整治入市，建立健全市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度。中央農辦副主任韓俊此前曾專門去德清調研。他介紹，全縣集體經(jīng)營性建設用地超過1萬畝，如果都上市交易，不僅可為農民和集體經(jīng)濟組織帶來20億元以上的收入，還能為農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供土地支撐。
據(jù)介紹，草案明確了入市的條件。對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，明確用地供應、動工期限、使用期限、規(guī)劃用途等；同時，明確了集體經(jīng)營性建設用地入市后的管理措施。要求集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地；集體建設用地使用權的最高年限、登記等，參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行。
“老舊房屋拆不掉，新增人口無地批”。“空心村”是一個令人頭痛的問題，隨著青壯年進城，不少農村宅基地大量閑置，也存在“一戶多宅”等問題。截至2015年底，全國農村居民點用地2.85億畝。其中，2006年至2014年，農村常住人口減少了1.6億人，但農村居民點用地卻增加了3045萬畝。改革試點以前，農村宅基地制度的基本特征是無償取得、一戶一宅、面積法定、限制轉讓。
在宅基地制度改革的探索下，并在農村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的推動下，從確權登記頒證到村民自治管理再到宅基地自愿有償退出路徑，宅基地制度各項改革均取得了積極進展。據(jù)統(tǒng)計，截至目前，試點地區(qū)共騰退零星、閑置宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農房抵押貸款5.8萬宗、111億元，群眾獲得感明顯增強。
草案還提出了健全宅基地權益保障方式。根據(jù)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實需求和各地現(xiàn)狀，規(guī)定對人均土地少、不能保障一戶一宅的地區(qū)，允許縣級人民政府在尊重農村村民意愿的基礎上采取措施，保障農村村民實現(xiàn)戶有所居的權利；下放宅基地審批權，明確農村村民申請宅基地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準，但涉及占用農用地的，應當依法辦理農用地轉用審批手續(xù)；探索宅基地自愿有償退出機制，原則規(guī)定允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。
可以預期，隨著相關法律的修訂完善，新一輪農村土地制度改革持續(xù)推進，必將提高土地利用效率，增加農民財產(chǎn)性收入，逐步釋放出巨大的改革紅利。
編輯：任靜
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