2019-01-14 09:42:45 黃曉芳
近日，關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的新聞廣受關(guān)注。專家認為，現(xiàn)行土地管理制度與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應的問題已經(jīng)凸顯，改革勢在必行；試點期限延長，有利于解放思想、大膽探索，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成了可復制、可推廣、有利于法律修改的制度創(chuàng)新成果。
最近，一則農(nóng)村土地制度改革的新聞頗為吸引眼球：全國人大常委會第七次會議決定，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革試點繼續(xù)延期至2019年年底。這三項制度改革，通常稱之為“三塊地”改革。今年為何繼續(xù)延期？改革對農(nóng)村乃至城市土地供應有何影響？未來改革著力點在哪里？經(jīng)濟日報記者采訪了相關(guān)部門和專家。
有關(guān)專家表示，土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村土地制度改革涉及多方面利益調(diào)整，必須審慎穩(wěn)妥推進。試點期限延長，有利于解放思想、大膽探索，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成了可復制、可推廣、有利于法律修改的制度創(chuàng)新成果。
改革勢在必行
目前，我國實行城鄉(xiāng)各異土地管理制度，城市實行的是土地國有制，農(nóng)村實行的是土地集體所有制。適用的法律分別為《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》和《農(nóng)村土地承包法》。
這一制度，在推進經(jīng)濟發(fā)展上曾發(fā)揮了巨大作用，但其副作用近年來也久受詬病。其一，城鄉(xiāng)土地存在巨大價差，利益分配存在失衡。除公益用地外，城市建設(shè)用地實行招標拍賣、掛牌出讓制度，市場化程度很高。農(nóng)村集體建設(shè)用地要進入這一市場，必須先由地方政府征收為國有，由此產(chǎn)生巨大價差，賣地收入也因此在地方財政中占有相當大比重。但在利益分配時，被征地農(nóng)民利益有時沒有得到合理體現(xiàn)。其二，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場分而治之，難以有效協(xié)調(diào)。農(nóng)村宅基地難以進入市場，造成空置、浪費嚴重。城市用地緊張，也造成房價高企。
中國人民大學教授劉守英表示，現(xiàn)行土地管理制度與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應的問題已經(jīng)凸顯，改革勢在必行。
為此，2014年12月份，中央全面深化改革領(lǐng)導小組和中央政治局常委會審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。2015年2月27日，十二屆全國人大常委會審議通過《關(guān)于授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。授權(quán)期限截至2017年12月31日。
2017年底，人大常委會決定試點延期至2018年年底。此次人大常委會有關(guān)會議，又決定繼續(xù)延期至2019年年底，且同時審議了《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》修正案草案。
利于農(nóng)民增收
在四川省成都市郫都區(qū)唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村，有一條獨具川西風格的旅游商業(yè)街，名為“第五季香境”，這里原是村集體辦的復合肥廠、預制廠和村委會老辦公樓。2015年9月份，這塊面積為13.447畝的集體經(jīng)營性建設(shè)用地掛牌拍賣，以每畝52.5萬元的價格出讓給四川邁高旅游公司。這是全國第一個以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市為依托的田園綜合體項目。
在試點的33個地區(qū)，類似的舉措推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)。自然資源部部長陸昊表示，賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等權(quán)能，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入國有建設(shè)用地市場公開交易，充分發(fā)揮了市場在土地資源配置中的決定性作用，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競爭。
作為硬幣的另一面，集體建設(shè)用地直接入市可能帶來的一個直接結(jié)果是，征地范圍得以縮小。由于現(xiàn)行法律規(guī)定土地征收是城市建設(shè)用地的唯一途徑，各項建設(shè)需要用地的，都必須依法申請使用國有土地。這樣一來，當發(fā)展需要用地、存量土地又有限的時候，征地范圍很難僅局限在公益范圍，導致征地邊界不清、范圍不斷擴大。因此，在敞開集體建設(shè)用地直接入市這個口子后，征地改革圍繞“程序規(guī)范、補償合理、保障多元”的目標，探索公益性用地目錄，建立征地負面清單，縮小征地范圍，逐步縮減土地征收規(guī)模。
作為試點的成果之一，此次提交審議的《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》修正案草案中，刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定；對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。
同時，宅基地改革健全了宅基地權(quán)益保障方式，在保障村民戶有所居權(quán)利的同時，實現(xiàn)了農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用。農(nóng)房抵押、有償退出、流轉(zhuǎn)等制度設(shè)計，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。
自然資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至目前，33個試點縣（市、區(qū)）已按新辦法實施征地1275宗、18萬畝；集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元；騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗、111億元。
推進制度創(chuàng)新
國務院關(guān)于“三塊地”改革試點情況的總結(jié)報告提出，33個試點縣（市、區(qū)）改革推進還不夠平衡，一些試點地區(qū)試點項目數(shù)量不夠多；一些試點地區(qū)村級土地利用規(guī)劃編制、宅基地確權(quán)登記頒證等基礎(chǔ)工作還比較薄弱。從點上來看，三項改革試點樣本分布不夠均衡，土地征收制度改革試點相對不足。
劉守英表示，從各地試點情況來看，這些改革具有全局意義，不僅在發(fā)達地區(qū)，在欠發(fā)達地區(qū)同樣有需求，需要不斷加強頂層設(shè)計和地方創(chuàng)新，以問題為導向，推進制度供給。
綜合來看，未來在征地制度改革上，將繼續(xù)縮小征地范圍，逐步縮減土地征收規(guī)模，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市上，將繼續(xù)細化明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件及管理措施。在宅基地改革上，將繼續(xù)健全宅基地權(quán)益保障方式。
四川省國土資源廳副廳長王平表示，農(nóng)村問題必須系統(tǒng)考慮，改革措施如果不系統(tǒng)化，很難對農(nóng)村發(fā)展有實質(zhì)性推動。為此，未來的“三塊地”改革須在綜合協(xié)調(diào)上下功夫，使政策產(chǎn)生疊加和協(xié)調(diào)效應。
需要注意的是，當前的農(nóng)村土地制度改革，并不是給“小產(chǎn)權(quán)房”開口子。按照政策要求，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，在試點區(qū)域只允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，非經(jīng)營性集體建設(shè)用地不得入市，且入市要符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的條件。也就是說，此舉更多的是為工商業(yè)提供生產(chǎn)經(jīng)營用地，并不允許用這些土地搞房地產(chǎn)開發(fā)，城里人到農(nóng)村買房置業(yè)是不允許的。
此外，改革將按中央“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了”的要求，審慎穩(wěn)妥推進，是急不得的。
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