2021-03-01 09:34:36
習(xí)近平總書記高度重視糧食安全問題，他多次強(qiáng)調(diào)指出：解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是我們黨治國理政的頭等大事；只有把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，才能保持社會大局穩(wěn)定；保障國家糧食安全是一個(gè)永恒課題，任何時(shí)候這根弦都不能松。
2004年以來，連續(xù)18年的中央一號文件都是聚焦“三農(nóng)”問題。而每一個(gè)一號文件都把糧食安全問題作為最突出的重大問題。
習(xí)近平總書記高度重視糧食安全問題，他多次強(qiáng)調(diào)指出：解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是我們黨治國理政的頭等大事；只有把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，才能保持社會大局穩(wěn)定；保障國家糧食安全是一個(gè)永恒課題，任何時(shí)候這根弦都不能松。
糧食安全問題，既很重要，也很復(fù)雜。要落實(shí)好總書記的指示精神，就要用科學(xué)的糧食安全觀來認(rèn)識糧食安全問題，抓好糧食安全問題。
以滿足需要為目標(biāo)
很多學(xué)者談到糧食安全觀時(shí)都有這樣的觀點(diǎn)：不要就糧食談糧食，要樹立大糧食觀念，要有多元化的糧食安全戰(zhàn)略，要統(tǒng)籌考慮各種農(nóng)產(chǎn)品等等。
這些不同的表述，內(nèi)涵大同小異，都是正確的。但是，僅僅停留于此還不夠，還需要更明確一些，更具體一些。
糧食安全問題就是飯碗問題。飯碗中要裝什么，是由消費(fèi)者的需要決定的。消費(fèi)者需要什么，國家就應(yīng)該重視什么，生產(chǎn)者就應(yīng)該生產(chǎn)什么。道理很簡單，滿足人民日益增長的美好生活需要，是我們的根本目的。
那么，現(xiàn)在我國城鄉(xiāng)消費(fèi)者的食品消費(fèi)特點(diǎn)是什么？未來發(fā)展趨勢如何？
從直觀感覺上，吃得飽已經(jīng)不是問題了，現(xiàn)在消費(fèi)者更關(guān)注的，是吃得好，吃得更安全。這包括兩個(gè)方面的含義：一是每種產(chǎn)品都要求有更好的質(zhì)量；二是直接的口糧消費(fèi)不斷減少，而肉禽蛋奶和瓜果蔬菜方面的需求不斷增加。
2013-2018年，我國人均糧食消費(fèi)從149公斤下降到127公斤，其中谷物為主，從139公斤下降到116公斤。而與此同時(shí)，人均動物源食品消費(fèi)從63公斤增加到72公斤，人均干鮮瓜果消費(fèi)從41公斤增加到52公斤。
2018年，我國人均谷物消費(fèi)只有116公斤，而同年人均稻麥生產(chǎn)數(shù)量為246公斤，是人均谷物消費(fèi)數(shù)量的兩倍多。可見，口糧絕對安全，是沒有任何問題的。
盡管人均口糧消費(fèi)下降了，但是，如果把生產(chǎn)肉禽蛋奶水產(chǎn)品所需要的飼料糧考慮在內(nèi)，人均糧食總消費(fèi)數(shù)量是不斷增加的。
隨著人均收入水平的進(jìn)一步提高，以上趨勢會繼續(xù)下去。日本的人均GDP已經(jīng)達(dá)到了4萬美元，但是，近十年來，在糧食消費(fèi)方面，也仍然呈現(xiàn)出同樣的發(fā)展趨勢：人均谷物消費(fèi)從92公斤下降到88公斤，而動物源食品從160公斤增加到171公斤。這也是所有發(fā)達(dá)國家食品消費(fèi)的基本特征：直接糧食消費(fèi)很少，人均通常不到一百公斤，而動物源食品消費(fèi)數(shù)量很高，從而人均糧食總消費(fèi)量很高。
要生產(chǎn)出更多的畜禽水產(chǎn)產(chǎn)品，就需要更多的飼料糧。其中，主要是玉米和大豆。過去十年中，我國的玉米生產(chǎn)增加了將近9000萬噸，增幅高達(dá)50％，因此，大體上滿足了畜牧業(yè)發(fā)展的飼料需求。而大豆生產(chǎn)基本保持未變，增加的飼料需求主要靠進(jìn)口大豆?jié)M足。近十年間，大豆進(jìn)口的增加量超過4500萬噸，增加幅度超過一倍。
如果未來我國城鄉(xiāng)居民對畜禽產(chǎn)品的增長幅度保持不變，則對飼料糧食的壓力是巨大的。如果國內(nèi)飼料糧生產(chǎn)增長速度落后于需求，則我國畜產(chǎn)品的進(jìn)口，必然大幅度繼續(xù)增加。
目前，我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口中，飼料和畜產(chǎn)品已經(jīng)占據(jù)突出地位，僅大豆和畜產(chǎn)品兩項(xiàng)，就約占農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口總額的50％。就自給率而言，谷物為98％，玉米為98％，大豆為17％，豬肉為94％，羊肉為93％，牛肉為79％，牛奶及制品約為60％。
與此同時(shí)，水果的進(jìn)口額也大幅度增加，2009-2019年期間，從16億美元增加到104億美元?，F(xiàn)在，水果進(jìn)口額已占農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口總額的7％，僅次于畜產(chǎn)品、大豆和水產(chǎn)品，是谷物進(jìn)口額的兩倍。
習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要永遠(yuǎn)把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。在糧食安全方面，就是要把滿足人民日益增長的對美好食物的需要作為奮斗目標(biāo)。未來，我們需要生產(chǎn)出更多更好的肉禽蛋奶產(chǎn)品以及瓜果蔬菜等。
以提高能力為途徑
解決我國的糧食安全問題需要雙管齊下：一是解決糧食生產(chǎn)能力問題，二是解決農(nóng)民生產(chǎn)的積極性問題。
對于國家來說，提高生產(chǎn)能力是根本。積極性很重要，但生產(chǎn)能力不夠，光靠積極性難以奏效。生產(chǎn)能力不提高，靠調(diào)整面積結(jié)構(gòu)，只能是在眼下拆東墻補(bǔ)西墻，解決不了未來的問題；只有生產(chǎn)能力提高了，才能提供長遠(yuǎn)性糧食安全保障。只要有了生產(chǎn)能力，市場機(jī)制本身就能夠調(diào)動農(nóng)民的積極性；在此基礎(chǔ)上，也可以通過政府政策，強(qiáng)化生產(chǎn)者的積極性。
從長期看，制約我國糧食生產(chǎn)能力的瓶頸因素，是農(nóng)業(yè)土地資源限制，是人多地少。當(dāng)然水資源不足也很突出；而水資源問題，最終還是表現(xiàn)到土地問題上，表現(xiàn)為土地質(zhì)量。
2018年，我國用世界10％的耕地，生產(chǎn)了世界21％的谷物，25％的肉類，30％的水果，養(yǎng)活了世界18％的人口。這是巨大成就。但同時(shí)，也能清楚地看到，我們面臨土地資源嚴(yán)重不足的巨大挑戰(zhàn)。
我國人均耕地面積為1.4畝，僅為世界平均水平2.7畝的一半多點(diǎn)。這是制約我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的瓶頸。2020年，我國進(jìn)口大豆超過了一億噸，如果用國內(nèi)土地生產(chǎn)，把全部東北地區(qū)和華北地區(qū)的耕地都拿出來種植大豆，也不夠。
我國農(nóng)業(yè)土地不僅數(shù)量少，質(zhì)量也不怎么好。全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)表明，耕地中坡度在2度以下的耕地占57.1％；2-6度耕地占15.9％；6-15度耕地占15.0％；15-25度耕地占7.9％；25度以上的耕地（含陡坡耕地和梯田）占4.1％。不僅僅是坡地占的比重大，并且地塊非常之細(xì)碎。
與土地質(zhì)量密切相關(guān)的是，我國土地的經(jīng)營規(guī)模很小。根據(jù)最新的全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)和全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，我國有20.23億畝耕地和2.07億農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，平均每個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的規(guī)模為9.8畝，約為0.65公頃，不到歐盟農(nóng)場平均規(guī)模（14公頃）的5％，不到美國農(nóng)場平均規(guī)模（170公頃）的0.4％。
同世界平均水平比較，我國的稻谷、小麥以及谷物平均單產(chǎn)水平均高50％以上，玉米略高，而大豆低30％。但是，同西歐和美國等發(fā)達(dá)國家比較，我國各種糧食的單產(chǎn)水平都有差距，尤其是玉米和大豆，僅為美國的55％左右。
我國與歐美發(fā)達(dá)國家在糧食單產(chǎn)水平上的差距，既是耕地質(zhì)量的差距，更是科技水平的差距。經(jīng)過長期不斷的努力，我國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的貢獻(xiàn)率已經(jīng)超過了60％，進(jìn)步很大。但與發(fā)達(dá)國家比較，仍然處于較低水平。耕地?cái)?shù)量少，質(zhì)量又不好，對農(nóng)業(yè)科技的要求就更高了。
按照需求發(fā)展趨勢推算，未來我國最缺的是飼料糧，而我國飼料糧（主要是大豆和玉米）的單產(chǎn)水平同國際先進(jìn)水平比較，差距也最大。這是未來糧食作物科技攻關(guān)的重點(diǎn)。
以兩個(gè)作用為措施
黨的十九大報(bào)告明確指出，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。未來我國國家糧食安全的保障，同樣要靠發(fā)揮好這兩個(gè)作用。兩個(gè)作用的發(fā)揮，需要各行其道，各顯其能；也需要綜合發(fā)力，相互強(qiáng)化。
就保障糧食安全而言，市場的作用主要是短期性的，能夠在短期內(nèi)做出反應(yīng)，調(diào)整資源配置。例如，玉米價(jià)格大漲之后，下一個(gè)生長季節(jié)玉米生產(chǎn)面積就會大幅度增加。
但是，就提高長期性的糧食生產(chǎn)能力而言，市場的作用非常有限。這就要靠政府的作用。
政府的作用在于做市場做不了做不好的事，做政府做得了做得好的事。就糧食安全而言，最重要的兩大因素土地和科技，都需要政府的強(qiáng)力作用。
在耕地方面，首先是要保護(hù)好現(xiàn)有耕地面積。在城市化工業(yè)化和現(xiàn)代化的過程中，對農(nóng)地的占用不可避免。但要盡可能少占用，這需要通過國家管控和價(jià)格機(jī)制，提高非農(nóng)業(yè)用地的使用效率。要妥善解決好畜牧養(yǎng)殖用地和保護(hù)耕地的關(guān)系。集約化畜牧業(yè)應(yīng)該盡可能向丘陵和山區(qū)安排，既節(jié)省平原地區(qū)耕地，又有利于動物防疫，并且糞肥也能就近用于林果業(yè)生產(chǎn)。養(yǎng)豬業(yè)的樓房化已經(jīng)有了很好的探索，可以極大節(jié)省土地占用，應(yīng)該加以推動推廣。
在保護(hù)好現(xiàn)有耕地基礎(chǔ)上，要加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的財(cái)政投入。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是百年大計(jì)，應(yīng)以土地整治（平整連塊）、水利建設(shè)等為重點(diǎn)。這是糧食生產(chǎn)規(guī)?；C(jī)械化的關(guān)鍵基礎(chǔ)，也是提高地力和畝產(chǎn)的基礎(chǔ)。沒有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，絕大部分科技成果都難以應(yīng)用。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，要真正是高標(biāo)準(zhǔn)，要制定適合機(jī)械化作業(yè)的最低地塊面積標(biāo)準(zhǔn)；在資金有限的情況，寧愿少點(diǎn)面積，也要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)；要優(yōu)先把平原地區(qū)都建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；應(yīng)建立和嚴(yán)格高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的檢查驗(yàn)收制度。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是做加法，不僅提升肥力，也會增加面積，其中涉及到的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)問題并不難解決。
我國的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，政府必須發(fā)揮引領(lǐng)和主要作用。農(nóng)業(yè)科研具有公益性和長期性，僅僅靠市場機(jī)制，會嚴(yán)重滯后于需要。農(nóng)業(yè)科研是廣種薄收，一收永收。第一，不僅要重視應(yīng)用研究，更要重視基礎(chǔ)研究。應(yīng)用研究有的企業(yè)還可以做，如雜交育種；但原創(chuàng)性的基礎(chǔ)研究，一定要政府投入支持。沒有今天寫在電腦中的論文，就寫不好明天大地中的論文。第二，要加快加強(qiáng)飼料作物的研究，這是解決未來糧食安全的關(guān)鍵所在。既要研究挖掘新的飼料作物，更要強(qiáng)化玉米和大豆的良種攻關(guān)研究。尤其是要挖掘利用現(xiàn)代生物育種技術(shù)包括轉(zhuǎn)基因技術(shù)的巨大潛力。第三，加強(qiáng)現(xiàn)代畜牧養(yǎng)殖技術(shù)創(chuàng)新，不斷改善畜禽優(yōu)良品種，提高飼料利用效率。這需要長期穩(wěn)定的研究經(jīng)費(fèi)支持，并且要有合理合規(guī)的產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制。第四，引導(dǎo)改變畜產(chǎn)品的消費(fèi)結(jié)構(gòu)。例如，禽肉同豬肉牛肉比較，營養(yǎng)與健康價(jià)值更高，飼料轉(zhuǎn)化率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)為高。世界肉類產(chǎn)量中，最多的是禽肉，占37％。美國和日本等國家，禽肉消費(fèi)在肉類總消費(fèi)中的比例均超過50％。我國禽肉消費(fèi)的比例也在增長，但仍低于30％。
以國際資源為補(bǔ)充
從我國人地關(guān)系極為緊張的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，保障糧食安全，在立足國內(nèi)的基礎(chǔ)上，也不應(yīng)該排除國際貿(mào)易，根據(jù)需要適度進(jìn)口。從資源的角度看，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，就相當(dāng)于進(jìn)口土地資源和水資源，可以緩解國內(nèi)土地資源不足的壓力。
我國加入世貿(mào)組織以來，農(nóng)產(chǎn)品的出口和進(jìn)口都大幅度增加，2001-2019年年間，我國農(nóng)產(chǎn)品出口從161億美元，增加到791億美元，增長了約4倍；而進(jìn)口從118億元，增加到1510億美元，增加了近12倍。我國農(nóng)產(chǎn)品出口與進(jìn)口產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)，總體上是合理的，即出口產(chǎn)品以勞動密集型產(chǎn)品為主（如蔬菜、水產(chǎn)品），而進(jìn)口主要是土地密集型產(chǎn)品（如大豆、棉花、油料等）。
土地密集型產(chǎn)品就是單產(chǎn)低的產(chǎn)品，即為了生產(chǎn)同樣數(shù)量的產(chǎn)品，需要投入更多的土地。例如，在玉米和大豆的主產(chǎn)區(qū)黑龍江省，生產(chǎn)同樣數(shù)量大豆所需要的面積，是生產(chǎn)玉米的3.4倍。所以，相對玉米而言，大豆是更為突出的土地密集型產(chǎn)品。未來，土地密集型產(chǎn)品還是進(jìn)口的主體。
對畜產(chǎn)品的需求大幅度增長之后，如果國內(nèi)生產(chǎn)不能充分滿足，那么，如何進(jìn)行進(jìn)口選擇更合理？是進(jìn)口飼料增加畜產(chǎn)品生產(chǎn)，還是直接增加畜產(chǎn)品進(jìn)口？答案可能是進(jìn)口飼料糧更為有利一些，因?yàn)檫@可以增加畜牧產(chǎn)業(yè)的就業(yè)和產(chǎn)品增值。為此，可能需要在進(jìn)口關(guān)稅方面做出必要的調(diào)整。柯炳生
（作者系中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會委員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)原校長）
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