2022-02-18 17:22:26
2021年底召開的中央農(nóng)村工作會議，從應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)迫切性與國家糧食安全戰(zhàn)略高度強(qiáng)調(diào)了確保初級農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給的重大意義。初級農(nóng)產(chǎn)品供給，核心是初級農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)，事關(guān)國家糧食安全主動權(quán)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定，事關(guān)新時代中國全面現(xiàn)代化建設(shè)。發(fā)展初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，必須以國內(nèi)越來越稀缺的耕地等資源為保障，各地在實踐中都會面臨一系列經(jīng)濟(jì)上的困難，但絕不能因為有困難就退縮，必須在執(zhí)行力和措施有效性上動腦筋下功夫。
一、保障好初級農(nóng)產(chǎn)品供給是重大戰(zhàn)略任務(wù)
中央農(nóng)村工作會議為什么要強(qiáng)調(diào)初級農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給，什么是初級農(nóng)產(chǎn)品？一般情況下，未加工的糧食就是初級農(nóng)產(chǎn)品。糧食有時僅指口糧，主要包括稻谷、小麥，也包括雜糧雜豆；有時是各類食物的統(tǒng)稱。國家統(tǒng)計局口徑的糧食特指包括稻谷、小麥、玉米與雜糧的谷物、薯類和豆類。本文擬結(jié)合近年來國際國內(nèi)形勢，分析為什么中央政策強(qiáng)調(diào)糧食等初級農(nóng)產(chǎn)品供給。
當(dāng)今世界，各國判斷國際形勢，都無法回避中國因素。我國如何處理初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，對全球糧食安全等都會產(chǎn)生重大影響，這又進(jìn)一步影響我國推進(jìn)新時代現(xiàn)代化建設(shè)的國際環(huán)境。從國內(nèi)看，進(jìn)入全面小康社會，解決好新時代社會主要矛盾，對保障初級農(nóng)產(chǎn)品供給提出更高要求。
認(rèn)識和把握保障好初級農(nóng)產(chǎn)品供給，除了從我國所處國際環(huán)境和國內(nèi)主要矛盾及其戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)歷史性轉(zhuǎn)移等大背景來加深理解外，還可以從一些更加具體的要求或者標(biāo)準(zhǔn)來對照。
初級農(nóng)產(chǎn)品保障好不好，是可以用一系列“指標(biāo)”來觀察和衡量的。受新冠肺炎疫情影響，全球糧食安全呈現(xiàn)惡化態(tài)勢，國際糧食價格上漲，一些國家糧食危機(jī)比較嚴(yán)重。我國不能因為初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)不足，急劇地或者持續(xù)地擴(kuò)大進(jìn)口，成為國際農(nóng)產(chǎn)品市場波動的推手。只有加強(qiáng)國內(nèi)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，才能有效地提高國家聲譽(yù)，更好地與遏制中國的力量博弈，為全球糧食安全作出更大貢獻(xiàn)，也才能有效地避免將國際農(nóng)產(chǎn)品市場波動傳導(dǎo)至國內(nèi)，規(guī)避國際農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險，筑牢國家糧食安全根基。
2020年，國際農(nóng)產(chǎn)品市場波動加劇，價格結(jié)束相對穩(wěn)定低位運行態(tài)勢。2021年，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品和食物國際市場價格上漲幅度較大。我國進(jìn)口規(guī)模較大的大豆、食用油和食糖等價格上漲更加明顯。過去，我國進(jìn)口玉米不多，一般在500萬噸左右。2020年我國進(jìn)口玉米超過1000萬噸，2021年進(jìn)口玉米大約3000萬噸。不能否認(rèn)，近年來我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)模擴(kuò)大速度較快。過去，我國農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易逆差一般不超過500億美元。2020年農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易逆差不足1000億美元，2021年農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易逆差較大幅度地超過1000億美元。我國大豆等進(jìn)口規(guī)模龐大，近年來玉米等進(jìn)口成倍增長，這種進(jìn)口規(guī)模且增長速度急劇變化的初級農(nóng)產(chǎn)品格局可能以后會消除，但如今也應(yīng)盡可能避免。為此，就必須穩(wěn)定糧油等初級農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)生產(chǎn)，特別是要擴(kuò)大國內(nèi)大豆和油料作物的生產(chǎn)，減少對進(jìn)口的依賴和對國際市場運行的不利影響。
面對世界百年未有之大變局，我國更不能因為初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)嚴(yán)重不足，造成在國際關(guān)系上的被動。更為重要的，進(jìn)入全面小康社會，更應(yīng)該讓人民群眾對口糧安全有信心。
當(dāng)今世界，主要國家居民家庭恩格爾系數(shù)一般不超過20%，只有少數(shù)國家居民家庭恩格爾系數(shù)超過25%，但普遍低于30%。根據(jù)中國統(tǒng)計出版社出版的2020年《國際統(tǒng)計年鑒》轉(zhuǎn)引的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）最新的數(shù)據(jù)，2018年美國居民家庭恩格爾系數(shù)不到9%，日本雖然食品價格水平居世界高位，但2018年居民家庭恩格爾系數(shù)不到18%。比較而言，近年來我國居民家庭恩格爾系數(shù)平均值在30%左右，嚴(yán)重偏高。居民家庭恩格爾系數(shù)越高，初級農(nóng)產(chǎn)品價格及食品價格對居民家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和生活水平影響越大。初級農(nóng)產(chǎn)品價格直接決定食品價格。不僅如此，收入越低的家庭，食物來源于初級農(nóng)產(chǎn)品的比重越大。因此，從經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和人們感受來說，初級農(nóng)產(chǎn)品供給及其價格直接關(guān)系居民獲得感和幸福感。要讓普通百姓有更多獲得感和幸福感，就不能出現(xiàn)初級農(nóng)產(chǎn)品價格較大幅度上漲。當(dāng)然，初級農(nóng)產(chǎn)品價格也不能太低。否則，農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就可能失去動力。
2020年和2021年，個別地方出現(xiàn)少數(shù)人搶購米面油菜現(xiàn)象，雖然是因為受到片面甚至是虛假信息擾動，時間非常短暫，且后來都證實我國任何地方的初級農(nóng)產(chǎn)品及其加工品供給能力都很強(qiáng)大，根本不存在農(nóng)產(chǎn)品短缺的問題，各地應(yīng)急供應(yīng)體系及其機(jī)制也十分完善，搶購糧油菜屬于完全非理性行為，但這一罕見現(xiàn)象仍然反映出少數(shù)人在食物消費上存在著不安全感。全面小康社會，底線是讓所有國人溫飽不愁。社會上有人對食物消費存在不安全感，表明“三農(nóng)”工作仍然要不斷上新臺階。
要正確認(rèn)識和把握保障好糧食等初級農(nóng)產(chǎn)品供給，必須了解近年來我國糧食等初級農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口與生產(chǎn)形勢，必須對我國居民消費糧食和肉類等食物的未來趨勢作出總體判斷。這樣，才能更好地按照統(tǒng)籌發(fā)展和安全總體要求來協(xié)調(diào)推進(jìn)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和結(jié)構(gòu)調(diào)整，為糧食和肉類等跨周期調(diào)節(jié)創(chuàng)造更加有利的供求環(huán)境，避免新一輪個別初級農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)能過剩和結(jié)構(gòu)性矛盾加劇。
從長期來看，我國保障好初級農(nóng)產(chǎn)品供給要由重在生產(chǎn)領(lǐng)域兼顧流通領(lǐng)域，向生產(chǎn)、流通和消費并重轉(zhuǎn)變，特別要重視在消費環(huán)節(jié)保障居民糧食安全工作。考慮到我國公共政策要確保零饑餓和全民健康營養(yǎng)，建議各地可探索直接通過政府采購，將初級農(nóng)產(chǎn)品及其加工品或者基本食物提供給低收入群體、特殊群體和脆弱群體，一方面，實現(xiàn)全面小康社會中人人不愁吃目標(biāo)，讓居民家庭恩格爾系數(shù)大幅度較快降下來；另一方面，有助于初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。否則，克服初級農(nóng)產(chǎn)品市場劇烈波動就較難找到根本途徑；時而傷害生產(chǎn)者，時而傷害低收入群體、特殊群體和脆弱群體糧食安全的現(xiàn)象就無法避免。
二、糧食安全黨政同責(zé)中心任務(wù)是保護(hù)、建設(shè)、使用好耕地資源
保障好初級農(nóng)產(chǎn)品供給，關(guān)鍵是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。影響農(nóng)業(yè)豐歉的因素很多。有些因素是確定的，如土地和水資源、科技；有些是不確定的，如天氣。有些因素與黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識和決策有關(guān)，如耕地保護(hù)建設(shè)使用；有些因素與農(nóng)民種養(yǎng)效益等有關(guān)，如種植大豆和油料虧損程度。無論哪類因素，最終都與黨政領(lǐng)導(dǎo)和“三農(nóng)”工作有關(guān)。
前些年，我國出現(xiàn)的耕地過度非農(nóng)化，與一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識和決策直接相關(guān)；一些地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)過度非糧化，與農(nóng)民種糧比較效益嚴(yán)重偏低直接相關(guān)。無疑地，農(nóng)民種糧效益偏低影響農(nóng)民種糧積極性從而進(jìn)一步導(dǎo)致更加嚴(yán)重的非糧化，也與“三農(nóng)”政策措施不完善相關(guān)。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)離不開土地。而土地在中國是極其稀缺的。土地是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還是用來非農(nóng)開發(fā)，每個地方都會算經(jīng)濟(jì)賬。土地用于非農(nóng)開發(fā)，其收益往往是農(nóng)業(yè)效益的百倍甚至千倍。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅畝效益極其低下，而且農(nóng)業(yè)收益歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，與政府沒有關(guān)系。土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅不能給地方政府帶來財源，而且地方政府還要給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼?？梢哉f，在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響因素中，保護(hù)建設(shè)使用耕地資源對地方政府的考驗最嚴(yán)峻。
在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，領(lǐng)導(dǎo)干部往往強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)赝恋貎r值高，主張應(yīng)讓經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地用來發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，領(lǐng)導(dǎo)干部普遍覺得在經(jīng)濟(jì)上“吃虧”，因而主張國家應(yīng)給予更多的建設(shè)用地指標(biāo)。各地不僅都在爭建設(shè)用地指標(biāo)，而且還用劣質(zhì)耕地來平衡耕地數(shù)量，從而造成對良田的占用，甚至一些地方不斷地擴(kuò)大土地儲備規(guī)模，造成良田的荒蕪。既然各地占用良田的經(jīng)濟(jì)動力過于強(qiáng)烈，那么保護(hù)建設(shè)使用好耕地，就只能動用非經(jīng)濟(jì)手段。實行黨政同責(zé)，才能有望將保護(hù)建設(shè)使用好耕地落到實處。
保護(hù)建設(shè)使用好耕地等國土資源，必須著眼國家戰(zhàn)略需要，提升應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)能力和水平，充分考慮當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，做好優(yōu)化配置工作。為此，各地在嚴(yán)格保護(hù)好耕地、提高土壤肥力和加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的同時，必須把握好居民食物消費升級規(guī)律。特別地，要避免簡單地將糧食安全與口糧生產(chǎn)畫等號。按照中國人的習(xí)慣理解，以米飯和面食為代表的口糧，在食物消費水平不高的時代，顯得最重要。確?？诩Z絕對安全，是我國糧食安全應(yīng)有之義。但是，糧食安全并不等于稻谷加小麥的生產(chǎn)。南方一些發(fā)達(dá)地區(qū)，居民生活水平已經(jīng)很高，習(xí)慣用語中的人均口糧消費量已經(jīng)很少，所以在理解和落實中央有關(guān)糧食安全責(zé)任制時往往會產(chǎn)生錯誤理解：既然當(dāng)?shù)鼐用褫^少消費口糧，因而不存在糧食安全風(fēng)險。認(rèn)識上出現(xiàn)誤區(qū)，導(dǎo)致從地方不同層級領(lǐng)導(dǎo)到普通老百姓在心理上都對中央嚴(yán)禁耕地非農(nóng)化這一規(guī)定產(chǎn)生十分抵觸的現(xiàn)象。
調(diào)研中在與南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一些基層干部交流時了解到，在耕地保護(hù)和糧食種植方面采取行動與實際結(jié)果上，他們時常會產(chǎn)生困惑。南方以生產(chǎn)水稻為主，而目前我國稻谷總體上存在階段性過剩。當(dāng)?shù)刈ニ旧a(chǎn)，價格低，農(nóng)民不愿種，補(bǔ)貼后發(fā)展水稻生產(chǎn)，結(jié)果稻谷庫存越來越多。不僅稻谷市場出清越來越難，而且財政在稻谷儲存上的支出負(fù)擔(dān)也越來越重。近年來，中央推行糧食安全黨政同責(zé)，南方一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)機(jī)械地把糧食安全理解成擴(kuò)大水稻種植，通過每畝幾萬元的政府補(bǔ)償將一些特色優(yōu)勢作物種植改為水稻種植，結(jié)果是相關(guān)主體都不滿意，這類做法不可能持續(xù)，既不能改善新時代的糧食安全狀況，也不能促進(jìn)市場供求偏緊初級農(nóng)產(chǎn)品供給的更好保障。
當(dāng)今中國，糧食安全，一定是超越口糧安全的大食物安全，是所有中國人的吃飯安全。這就要求必須轉(zhuǎn)變觀念，樹立大食物觀、大農(nóng)業(yè)觀，向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源。只有這樣，才能保障好初級農(nóng)產(chǎn)品供給。各地應(yīng)結(jié)合國家需要和本地資源條件，黨政同責(zé)，在保護(hù)建設(shè)使用好耕地等稀缺資源基礎(chǔ)上，總體上穩(wěn)定糧食種植面積，重點應(yīng)放在發(fā)展國內(nèi)產(chǎn)需缺口較大的初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上。2022年乃至未來一段時間內(nèi)，保障好初級農(nóng)產(chǎn)品供給工作重點應(yīng)優(yōu)先擴(kuò)大小麥、大豆和油料作物生產(chǎn)，穩(wěn)定生豬產(chǎn)能，有效增加蔬菜供應(yīng)。
三、發(fā)展初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)要攻堅克難
不可否認(rèn)，我國發(fā)展大豆油料等初級農(nóng)產(chǎn)品面臨很大困難。受國際市場影響，國內(nèi)大豆和油籽等初級農(nóng)產(chǎn)品市場波動復(fù)雜。大豆油料總體上比較效益偏低，農(nóng)民不愿種。大豆油料支持政策不穩(wěn)定，多數(shù)情況下支持政策較少。大豆支持力度大，但主要限于東北三省和內(nèi)蒙古。大豆和一些油料作物與其他作物可能爭地，不同農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)之間的協(xié)調(diào)難度較大。2021年，由于玉米種植效益明顯提升，玉米播種面積擴(kuò)大，全國減少大豆播種面積約2000萬畝。
農(nóng)民之所以不愿種植大豆，一個重要原因是種植效益不理想。2020年，盡管大豆單產(chǎn)提高了4%，大豆平均價格每斤超過2.4元，比上年上漲30%，但是大豆每畝凈利潤為-60.3元，雖然負(fù)凈利潤比上年減少了130多元，但仍然沒有改變農(nóng)民種植大豆靠價格途徑無法盈利的局面。我國農(nóng)民種植大豆每斤超過2.4元都無法盈利，而國際市場大豆價格上漲后的價格水平一般不會超過每斤2.0元，通常情況下國際市場大豆價格每斤只有1.5元左右。面對激烈的國際競爭，我國大豆缺乏價格競爭力，農(nóng)民種植大豆不僅不賺錢，可能還要面臨銷售困境。
大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策主要在東北三省和內(nèi)蒙古實施。實際上，遼寧省的大豆種植面積并不多。2020年，遼寧省大豆種植面積大約有150萬畝。一些種植戶種植大豆，主要是出于省工、養(yǎng)地和可以獲得每畝300多元補(bǔ)貼的動機(jī)。他們都不愿真正地發(fā)展大豆生產(chǎn)，讓其他沒有補(bǔ)貼政策地方的農(nóng)民真心實意地發(fā)展大豆生產(chǎn)，難度可想而知。
花生和油菜籽是我國兩大油料作物。大田種植的花生是秋收作物。多數(shù)情形下花生與玉米和大豆等會存在爭地矛盾。多年來，我國花生種植效益相對理想，花生種植面積不斷擴(kuò)大，但花生與其他作物的爭地矛盾也比較突出。南方可以普遍地種植油菜籽，且秋播夏收，在生長季節(jié)上與秋糧等爭地矛盾不突出。遺憾的是，油菜籽種植效益通常不理想。2020年，油菜籽每畝凈利潤為-138.9元，雖然與之前相比虧損減少了約50元，但仍然沒有改變虧損較重的局面。如果不改變油菜籽生產(chǎn)虧損又沒有政策支持的局面，是很難讓南方的冬閑田大規(guī)模種上油菜籽的。
盡管發(fā)展大豆油料生產(chǎn)面臨的困難較多，但是，擴(kuò)種大豆油料是2022年的重大政治任務(wù)，各地必須多措并舉擴(kuò)大種植面積，推廣優(yōu)良品種，提高產(chǎn)量。要盡快提高大豆油料種植效益，調(diào)動農(nóng)民積極性。從長時間來看，各地必須培育大豆油料專業(yè)社會化服務(wù)組織，通過政府購買服務(wù)等方式，推廣冬閑田和可用來種植大豆油料作物的田間托管，確保大豆油料生產(chǎn)不斷發(fā)展。
最后，還需要特別注意，2021年秋糧生長收獲關(guān)鍵時期，北方一些糧食主產(chǎn)省份遭遇異常多日陰雨和暴雨天氣，造成土壤墑情偏差，使玉米等秋糧收獲和2022年夏播延遲。2022年夏收小麥?zhǔn)桥袛嗳昙Z食供求形勢的風(fēng)向標(biāo)，對于應(yīng)對國際小麥等初級農(nóng)產(chǎn)品市場波動和進(jìn)一步保障國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給等具有決定性作用。密切監(jiān)測夏收小麥生長，加強(qiáng)田間管理，確保小麥豐收，是“三農(nóng)”工作的當(dāng)務(wù)之急。
（作者李國祥，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）
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