2022-10-31 10:40:09
2022年10月30日，十三屆全國人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議通過《中華人民共和國黃河保護(hù)法》，2023年4月1日起施行。圍繞法律制定和實(shí)施的背景與意義、亮點(diǎn)與要點(diǎn)等問題，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室主任袁杰為公眾予以詳細(xì)解析。
出臺(tái)正當(dāng)其時(shí)
制定黃河保護(hù)法，是以法律形式全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要講話、指示批示精神和黨中央決策部署的重要舉措，是強(qiáng)化黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略法治保障的迫切需要，是解決黃河流域特殊問題的現(xiàn)實(shí)需求，是健全滿足黃河流域人民群眾日益增長的美好生活需要必備法律制度的具體實(shí)踐，是完善中國特色社會(huì)主義生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系的客觀要求。
在毛澤東同志發(fā)出“要把黃河的事情辦好”偉大號(hào)召七十周年、習(xí)近平總書記主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)三周年、黨的二十大勝利召開之際，十三屆全國人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議審議通過黃河保護(hù)法，全面推進(jìn)國家的“江河戰(zhàn)略”法治化，正當(dāng)其時(shí)，意義重大。
全文亮點(diǎn)紛呈
黃河保護(hù)法把握黃河流域特點(diǎn)，緊緊抓住黃河保護(hù)主要矛盾問題，充分總結(jié)黃河保護(hù)工作經(jīng)驗(yàn)，法律規(guī)定全面具體，為在法治軌道上推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障，是江河流域保護(hù)的標(biāo)志性立法，特點(diǎn)突出，亮點(diǎn)紛呈。
落實(shí)重在保護(hù)、要在治理的要求：堅(jiān)持以水為核心、河為紐帶、流域?yàn)榛A(chǔ)，全方位貫徹以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束。堅(jiān)持問題導(dǎo)向：緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”，針對(duì)黃河流域各種特殊問題，對(duì)特定區(qū)域、特定問題規(guī)定特別制度措施。堅(jiān)持系統(tǒng)觀念：堅(jiān)持全流域一盤棋，把握好保護(hù)和發(fā)展關(guān)系，增強(qiáng)黃河保護(hù)法律制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性，做好與有關(guān)法律的銜接，注重發(fā)揮法律合力。
黃河保護(hù)法明確法律適用范圍，完善管理體制，強(qiáng)化規(guī)劃與管控，對(duì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用、保障黃河安瀾無害、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化作出針對(duì)性規(guī)定，加大保障、監(jiān)督和處罰力度，有許多制度創(chuàng)新和務(wù)實(shí)管用的舉措。
加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)
生態(tài)環(huán)境脆弱是黃河流域最大的問題。黃河保護(hù)法主要從加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)和加強(qiáng)污染防治兩個(gè)方面，對(duì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出規(guī)定：
加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)：明確國家加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，堅(jiān)持一體化保護(hù)與修復(fù)，實(shí)行自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的系統(tǒng)治理；要求編制黃河流域國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，組織實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程，統(tǒng)籌推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作；根據(jù)黃河河源區(qū)、黃土高原、河口及三角洲等不同區(qū)域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)要求，有針對(duì)性地規(guī)定維持河道湖泊天然狀態(tài)、生態(tài)修復(fù)工程、防沙治沙、水土流失防治、小流域綜合治理、整溝治理、淤地壩建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)水等制度措施；對(duì)河流生態(tài)流量和湖泊生態(tài)水位管控、自然保護(hù)地體系建設(shè)管理、生物多樣性保護(hù)管理、重點(diǎn)水域禁漁期、地下水超采綜合治理、礦山生態(tài)修復(fù)等作出規(guī)定。
加強(qiáng)污染防治：明確國家加強(qiáng)黃河流域環(huán)境污染的綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，推進(jìn)重點(diǎn)河湖環(huán)境綜合整治；要求在黃河流域開展有毒有害化學(xué)物質(zhì)調(diào)查監(jiān)測(cè)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管控，加強(qiáng)對(duì)新污染物的管控、治理；對(duì)黃河流域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)水污染物排放總量控制、排污口監(jiān)管、土壤和地下水污染防治、固體廢物污染環(huán)境防治、農(nóng)業(yè)面源污染防治等作出規(guī)定。
推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用
水資源短缺是黃河流域最大的矛盾。黃河保護(hù)法對(duì)推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用主要作出如下規(guī)定：
明確國家在黃河流域強(qiáng)化農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排和城鎮(zhèn)節(jié)水降損措施，有效實(shí)現(xiàn)水資源節(jié)約集約利用，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)；明確黃河流域水資源利用，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、集約使用、精打細(xì)算；規(guī)定國家對(duì)黃河水量實(shí)行統(tǒng)一配置，制定水量分配方案；國家對(duì)黃河流域水資源實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度，遵循總量控制、斷面流量控制、分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，根據(jù)水情變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整；對(duì)取用水總量控制、取水許可、水資源差別化管理、強(qiáng)制性用水定額、用水計(jì)量、行業(yè)節(jié)水、水價(jià)體系、飲用水水源地和保護(hù)區(qū)、非常規(guī)水利用、嚴(yán)重干旱應(yīng)急調(diào)度等作出規(guī)定。
保障黃河安瀾無害
洪水是黃河流域最大的威脅。要保障黃河長久安瀾，必須緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”。黃河保護(hù)法健全水沙調(diào)控與防洪安全制度，保障黃河安瀾無害，主要作出如下規(guī)定：
明確國家統(tǒng)籌黃河干支流防洪體系建設(shè)，加強(qiáng)流域及流域間防洪體系協(xié)同，推進(jìn)黃河上中下游防汛抗旱、防凌聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建科學(xué)高效的綜合性防洪減災(zāi)體系，并適時(shí)組織評(píng)估，有效提升黃河流域防治洪澇等災(zāi)害的能力；規(guī)定在黃河流域組織建設(shè)水沙調(diào)控和防洪減災(zāi)工程體系，完善水沙調(diào)控和防洪防凌調(diào)度機(jī)制，保障防洪安全；明確編制水沙調(diào)控方案、防御洪水方案、洪水調(diào)度方案、防凌調(diào)度方案等的要求，對(duì)實(shí)行水沙統(tǒng)一調(diào)度制度、黃河灘區(qū)治理、河湖管理和保護(hù)、河道治理、河道采砂管理、水庫庫區(qū)管理等作出規(guī)定；規(guī)定黃河流域城市人民政府要統(tǒng)籌城市防洪和排澇工作。
促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展
高質(zhì)量發(fā)展不充分是黃河流域最大短板。黃河保護(hù)法對(duì)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展主要作出入下規(guī)定：
明確促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持新發(fā)展理念，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，以生態(tài)保護(hù)為前提優(yōu)化調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力布局；要求協(xié)同推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和中部崛起、西部大開發(fā)等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施；規(guī)定黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，因地制宜發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和清潔低碳能源，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)等優(yōu)化調(diào)整；對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、綠色低碳生活方式等作出規(guī)定。
保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化
黃河文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護(hù)和精神內(nèi)涵深入挖掘不足是黃河流域存在的突出問題。黃河保護(hù)法對(duì)保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化主要作出如下規(guī)定：
明確國家加強(qiáng)黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)，系統(tǒng)保護(hù)黃河文化遺產(chǎn)，研究黃河文化發(fā)展脈絡(luò)，闡發(fā)黃河文化精神內(nèi)涵和時(shí)代價(jià)值，鑄牢中華民族共同體意識(shí)；要求編制黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)規(guī)劃，推動(dòng)黃河文化體系建設(shè)，組織開展黃河文化和治河歷史研究，推動(dòng)黃河文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展；規(guī)定國家加強(qiáng)黃河流域具有革命紀(jì)念意義的文物和遺跡保護(hù)，建設(shè)革命傳統(tǒng)教育、愛國主義教育基地，傳承弘揚(yáng)黃河紅色文化；對(duì)黃河文化資源調(diào)查、文化遺產(chǎn)保護(hù)、黃河國家文化公園建設(shè)、公共文化服務(wù)、文藝作品創(chuàng)作、文化宣傳展示等作出規(guī)定。
法律貫徹實(shí)施要點(diǎn)
實(shí)施好黃河保護(hù)法，使命光榮，責(zé)任重大。黃河保護(hù)法頒布后，各有關(guān)方面要切實(shí)履行黃河保護(hù)法規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)義務(wù)，全方位貫徹“四水四定”原則，強(qiáng)化剛性約束，依法保護(hù)好黃河。要及時(shí)制定、修改法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等配套規(guī)定，保證法律規(guī)定的各項(xiàng)制度落地生根、有效實(shí)施。要按照立法法的規(guī)定，自法律施行之日起一年內(nèi)完成有關(guān)配套措施的規(guī)定，尚未出臺(tái)的要抓緊制定，已經(jīng)出臺(tái)的及時(shí)修改完善，重要的配套規(guī)定要與黃河保護(hù)法同步施行。要加強(qiáng)黃河保護(hù)法普法宣傳，解讀闡釋好新規(guī)定、新制度、新精神、新舉措，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部示范帶頭作用，讓黃河保護(hù)法走到群眾身邊、走進(jìn)群眾心里，做到“家喻戶曉”，營造保護(hù)好“母親河”的良好社會(huì)氛圍。
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